1. 사건개요

청구인은 대전 ○○구 ○○번길 ○○ 다가구주택 전 소유자로, 불법 대수선(7가구→14가구) 및 불법 증축(누다락층 가구 사용)한 사실로 시정명령을 받았으나 시정하지 아니하여 2020. 12. 23. 피청구인으로부터 이행강제금 부과처분(이하 ʻ이 사건 처분ʼ이라 한다)을 받았다.

2. 당사자 주장

가. 청구인 주장

1) 청구인은 2021. 5. 6. 이 사건 심판청구를 하였다.

2) 청구인의 심판청구에 대해 피청구인은 이행강제금 부과처분은 2020. 12. 23. 이루어졌고, 청구인에게 2020. 12. 28. 송달되었으므로 처분이 있은 날로부터 90일이 지난 것이 역수상 명백하므로 제척기간이 도과되었다고 주장한다.

3) 이러한 피청구인의 주장에 대하여 청구인은 보충서면을 통해 2020. 12. 28. 이행강제금 부과처분이 송달된 것은 맞으나, ｢행정심판법｣ 제27조의 ʻ알게 된 날ʼ의 의미가 피청구인이 주장하는 것처럼 ʻ알거나 알 수 있었던 날ʼ이라는 의미가 아니라 우편물을 받았어도 상당기간 지나서 개봉할 수도 있고, 개봉 하였어도 무슨 내용인지 몰라 전문가의 도움을 받는 등 무슨 내용인지 청구인이 인지한 날을 의미하므로 인지한 날은 제척기간이 될 수 없고, 처분이 있은 날로부터 180일의 제척기간이 적용되어야 한다.

나. 피청구인 주장

피청구인은 이행강제금 부과처분이 2020. 12. 23. 이루어졌고, 청구인에게 2020. 12. 28. 송달되었으므로, 청구인은 2020. 12. 28. 처분이 있는 것을 알게 되었고, 그로부터 90일 이내에 행정심판을 청구해야 하나, 90일이 훨씬 지난 2021. 5. 6. 심판청구를 한 바, 제척기간이 도과되었으므로 각하하여야 한다.

3. 관계법령

행정심판법 제27조

건축법 제79조 제1항

4. 인정사실

청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서와 답변서 등 소명자료의 각 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 청구인은 2008. 11. 5. 대전 ○○구 ○○번길 ○○ 토지 및 지상 3층 다가구 건물(이하 ʻ이 사건 건물ʼ이라 한다)을 취득하였다.

나. 피청구인은 2020. 4. 29. 위반건축물에 대한 시정명령 사전통지라는 제목으로, 청구인이 소유하고 있는 이 사건 건물에, ① 지상1층 철근콘크리트조 단독주택 17.16㎡ 불법 대수선, ② 지상2층 철근콘크리트조 단독주택 34.32㎡ 불법 대수선, ③ 지상3층 철근콘크리트조 단독주택 34.32㎡이 불법 대수선, ④ 누다락층 철근콘크리트조 단독주택 45㎡ 불법증축(이하 ʻ이 사건 위반 부분ʼ이라 한다) 된 사실이 있으므로, 2020. 6. 2.까지 자진정비 후 결과 통보 또는 의견을 제출할 것을 요청하였다.

다. 피청구인은 2020. 6. 19. 청구인에게 이 사건 위반 부분에 대해 2020. 7 24.까지 시정할 것을 요청하는 한편 이를 이행하지 않는 경우 이행강제금이 부과될 수 있다는 내용의 위반건축물에 대한 시정명령을 하는 한편, 이 사건 건물에 대한 건축물대장에 이 사건 건물을 위반건축물로 등재하였다.

라. 청구인이 위 시정명령에 응하지 않자 피청구인은 2020. 9. 21. 재차 이 사건 위반 부분에 대한 시정을 명하는 내용의 위반건축물에 대한 시정촉구를 하였다.

마. 이후 피청구인은 2020. 11. 9. 청구인이 이 사건 위반 부분의 원상회복과 관련한 상당한 기간을 부여하였음에도 청구인이 이를 이행하지 않아 이행강제금 8,924,230원이 부과될 예정이라는 내용의 위반건축물에 대한 이행강제금 부과처분 사전통지를 하였다.

바. 피청구인은 2020. 12. 23. 청구인에게 이 사건 위반 부분이 시정되지 않았음을 이유로 이행강제금 8,924,230원을 부과한다는 내용의 이 사건 처분을 하였고, 청구인은 2020. 12. 28. 이 사건 처분 등기우편을 수령하였다.

사. 2021. 1. 13. 이 사건 건물 및 토지는 강제경매를 원인으로 ○○○으로 소유권이 이전되었고, 청구인은 소유권이 상실되었다.

아. 청구인은 2021. 4. 8. 이행강제금을 취소해 달라는 민원을 피청구인에게 접수하였고, 2021. 4. 16. 피청구인에게 이행강제금 취소가 불가하다는 민원 회신을 하였다.

5. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부

가. 본안전 항변에 대하여

1) 피청구인의 주장요지

피청구인은 이행강제금 부과처분이 2020. 12. 23.이루어졌고, 청구인에게 2020. 12. 28. 송달되었으므로, 청구인은 2020. 12. 28. 처분이 있은 것을 알게 되었고, 그로부터 90일 이내에 행정심판을 청구해야 하나, 90일이 훨씬 지난 2021. 5. 6. 심판청구를 한 바, 제척기간이 도과되었으므로 각하하여야 한다고 주장한다.

2) 판단

가) 관련법리

｢행정심판법｣ 제18조 제1항 소정의 심판청구기간 기산점인 ʻ처분이 있음을 안 날ʼ이라 함은 당사자가 통지ㆍ공고 기타의 방법에 의하여 당해 처분이 있었다는 사실을 현실적으로 안 날을 의미하고, 추상적으로 알 수 있었던 날을 의미하는 것은 아니라 할 것이며, 다만 처분을 기재한 서류가 당사자의 주소에 송달되는 등으로 사회통념상 처분이 있음을 당사자가 알 수 있는 상태에 놓여진 때에는 반증이 없는 한 그 처분이 있음을 알았다고 추정할 수는 있다.(대법원 1995.11.24. 선고 95누11535 판결)

나) 이 사건의 경우

(1) 이행강제금부과처분이 2020. 12. 23.이루어졌고, 청구인에게 2020. 12. 28. 송달된 사실에는 다툼이 없다.

(2) 청구인은 이행강제금 부과처분을 송달받았음에도 그 내용이 복잡하여 의미를 몰라, 전문가로부터 그 의미가 무엇인지 설명을 듣고 나서야 알게 되는 것이므로 ʻ알게 된 날로부터 90일ʼ 이내의 제척기간이 적용되어서는 안 된다고 주장한다.

(3) 그러나, 위 대법원 판례에서도 설시하듯이, ｢행정심판법｣ 제18조 제1항 소정의 심판청구기간 기산점인 ʻ처분이 있음을 안 날ʼ이라 함은 당사자가 통지ㆍ공고 기타의 방법에 의하여 당해 처분이 있었다는 사실을 현실적으로 안 날을 의미한다.

(4) 즉, 행정처분이 담긴 문서를 송달받음으로서 족한 것이지, 그 의미를 전문가의 도움으로 완전하게 이해할 것을 요구하는 것이 아니다.

(5) 더군다나, 이 사건 처분은 불법건축물을 원상회복하라는 내용으로 전문가의 도움을 받아 이해할 만큼 복잡한 내용이라 볼 수도 없다.

(6) 결론적으로 청구인은 이 사건 처분을 2020. 12. 28. 송달받았고, 그로부터 90일이 지난 2021. 5. 6. 이 사건 심판을 제기하여, 처분을 안날로부터 90일이 지나 행정심판을 제기한 것이 역수상 명백한바, 제척기간 도과로 각하한다.

나. 본안에 대하여

1) 이 사건 심판청구는 제척기간 도과로 각하되어야 마땅하나, 청구인에 대한 처분이 잘못되었는지 살펴보면 다음과 같다.

2) 청구인 주장의 요지

가) 이 사건 부동산이 압류되었으므로, 청구인은 부동산 가격을 현저히 감소시키거나

감소시킬 우려가 있는 행위를 할 수 없고, 물건의 성질이 변하지 않는 범위내에서만 이용 개량할 수 있는 바, 어떤 행위도 부동산 소유자로 할 수 없는데 시정명령 보낸 것은 당연 무효다.

나) 한편, 이 사건 부동산이 2020. 12. 10. 잔금이행을 하여 소유자가 ○○○으로 변경된바, 청구인에게 처분할 사안이 아니다.

다) 지방세법 제7조제2항, 소득세법 제98조에 따르면 2020. 12. 10. 이후부터는 소유자가 ○○○이므로 이 사건 이행강제금 처분은 ○○○에게 해야 하나, 청구인에게 한바 위법하다.

3) 판단

가) ｢민사집행법｣과 ｢건축법｣은 서로 다른 영역을 규율한다. ｢민사집행법｣은 사인간 채권ㆍ채무관계를 규율하고, ｢건축법｣은 건축물을 규율한다. 특히나 이 사건은 불법 건축물에 대한 행정청의 시정조치를 대상으로 하는 바, ｢민사집행법｣과 충돌할 여지가 없다. 즉 불법건축물은 당초 압류로서 보호받는 채권자의 집행 목적물이 아니라 시정조치의 대상으로, 청구인이 시정조치를 이행하였다 하여 그로서 재산상 손실이 생겨 압류의 효력에 반하는 것이 아니다.

나) 청구인이 주장하는 ｢지방세법｣, ｢소득세법｣의 위 규정은 소유권자를 정하는 규정으로, 이 사건 처분과는 아무런 관련이 없다.

즉 ｢건축법｣ 제79조는 ʻ허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ 개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.ʼ고 규정하고 있는 바, 소유권자에게만 시정조치를 명할 수 있는 것이 아니다.

불법건축물을 설치한 당사자는 청구인으로, 소유권자가 변경되었다 하여 신소유자에게만 시정조치 및 이행강제금을 부과할 수 있다면, 불법을 행한 당사자를 용인하는 결과가 발생하여 정당한 행정조치를 할 수 없는 불합리한 결과가 발생한다.

대법원 판결도 ʻ건물에 대한 건축허가를 받은 甲이 건축 중이던 건물 및 대지를 乙에게 양도하였으나 乙이 명의를 변경하지 아니한 채 사용승인을 받지 않고 건물을 사용하자, 행정청이 명의상 건축주이자 건물에 관한 소유권보존등기 명의자인 甲에게 시정명령을 한 후 이행강제금을 부과한 사안에서, 건축주 명의가 도용되었다는 등의 특별한 사정을 인정할 만한 자료가 없는 이상, 위 건물의 건축주 명의를 갖는 자이자 부동산등기부등본상 소유자인 甲이 ｢건축법｣ 제79조 제1항에 규정된 시정명령의 상대방인 건축주 또는 소유자가 될 수 있다.ʼ(대법원 2020.10.14. 선고 2010두13340 판결)고 판시하여 현재 소유자가 아닌 전소유자에 대한 시정조치도 적법하다고 보고 있다.

다) ｢지방세법｣ 및 ｢소득세법｣의 위 규정은 실질과세원칙에 의해 조세를 부과한다는 의미로 이 사건 처분과 규율영역을 달리하므로 이 사건 행정처분과 아무런 관련이 없다. 또한 이 사건 행정처분 역시 불법건물을 신축한 청구인에게 행정처분을 하는 것으로 실질과세 원칙과 일맥상통한다.

따라서 청구인의 주장은 이유 없다. 제척기간 도과로 각하 재결을 하므로 따로 기각은 하지 않는다.

6. 결 론

따라서 이상으로 본 바와 같이 청구인의 심판청구는 부적법하므로 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.