대전광역시

1. 사건개요

2023년 1월 5일 대전광역시로부터 대전광역시 ○○구로 대전 △△△ 국가산업단지 후보지 개발행위허가 제한지역 지정요청이 있었다. 이와 관련하여 2023년 3월 15일 개발행위허가 제한지역 지정을 위한 주민열람공고(대전 ○○구 공고 제2023-000호)가 있었다.

청구인은 앞의 주민열람공고 기간 중인 2023년 3월 22일 피청구인에게 청구인 소유의 대전 ○○구 ○○동 산32-1번지 임야 1,866㎡ 중 일부 면적인 240㎡(이하 ‘이 사건 토지’이라 한다)에 대하여, 건축면적 98.92㎡ 규모의 지상1층 제1종근린생활시설 신축공사를 위하여 개발행위허가 및 산지전용 허가를 포함한 건축신고 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 이에 연이어 2023년 4월 6일 대전광역시 ○○구의 개발행위허가 제한지역 지정고시(대전 ○○구 고시 2023-61호)가 이루어졌다.

이후 피청구인은 개발행위허가제한 요청자인 대전광역시와 협의(2023년 4월 6일자 「△△△ 국가산단 예정지 개발행위허가 제한지역 지정(안) 지정 요청에 따른 질의」[시행: 도시계획과-0000] 및 2023년 4월 12일자 「△△△ 국가산단 예정지 개발행위허가 제한지역 지정(안)질의회신」[시행: 산업입지과-0000] 참고)를 하였고, 피청구인은 청구인에게 2023년 4월 24일 “건축행위 제한에 따른 불허가 통보(시행: 건축과-0000)”를 통해 해당 토지의 개발행위허가가 불가함을 회신하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 청구인은 2023년 5월 8일 대전광역시 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였다.

2. 당사자 주장

가. 청구인 주장

1) 이 사건 신청은 이 사건 공고기간 2023년 3월 15일∼2023년 4월 4일에 이루어졌으며, 이 사건 신청일 이후인 2023년 4월 6일 이 사건 고시가 이루어졌다. 따라서 피청구인은 이 사건 신청일 당시에는 개발행위허가 제한 기간이 아니였음에도 이 사건 처분을 한 부당함이 있다.

2) 2023년 5월 8일 행정심판을 청구한 시점까지도 이 사건 토지 일원은 산업단지 조성을 위한 사전타당성 조사, 사업시행자 지정, 산업단지계획 등의 절차가 진행되지 않았으며, 청구인의 이 사건 신축허가 신청은 건물의 규모 및 사무실 용도 등을 보았을 때 피청구인이 우려하는 난개발 또는 투기 조장과는 거리가 멀다.

따라서 이 사건 처분은 비례·평등의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이다.

나. 피청구인 주장

1) 피청구인은 이 사건 공고에서 공고 시행일까지 허가받은 행위 및 공고의 시행일까지 허가신청이 접수된 것으로서 종래에는 행위 허가가 가능한 행위는 제한이 제외되는 사항임을 명시하였다.

2) 또한 건축허가(신고) 및 각종 개발행위 허가 등 신청이 받아들여질 경우 연쇄적으로 보상 물권 등을 목적으로 동일한 허가신청이 남발되어 국가산업단지를 조성하고자 하는 도시관리계획 사업의 공익적 취지가 몰각되고, 사업시행비용 상승으로 인한 사업 시행 자체에도 중대한 지장의 우려가 있으며, 사업이 진행될 경우 신축한 건축물들이 철거될 가능성이 높아 청구인의 건축비 등 불필요한 자원이 낭비될 수 있다.

따라서 이 사건 처분은 공익과 사익의 정당한 형량에 따른 적법한 처분이다.

3. 관계법령

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제1조, 제3조, 제56조, 제63조

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제60조

건축법 제11조

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조

토지이용규제 기본법 제8조 및 동법 시행령 제6조

개발제한구역의 조정을 위한 도시·군관리계획 변경안 수립지침 제5-2-1조.

4. 인정사실

청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서와 답변서 등 소명자료의 각 기재 내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

① 청구인은 이 사건 공고기간 2023년 3월 15일 ∼ 2023년 4월 4일 사이인 2023년 3월 22일 이 사건 신청을 하였다.

② 이 사건 신청일 이후인 2023년 4월 6일 이 사건 고시가 이루어졌다. 이 사건의 공고와 고시(제한기간: 2023년 4월 6일∼2026년 4월 5일, 고시일로부터 3년간)에 관한 절차는 관련 규정에 따라 이루어졌음을 인정할 수 있다.

③ 대전광역시 ○○구청장은 2023년 4월 24일 청구인의 건축행위 신청과 관련된 이 사건 신청에 대하여 “불가 사유”를 구체적으로 적시하여 청구인에 대해 불허가 처분을 하였다.

④ 청구인은 현재 의약품 도·소매업을 하고 있는데, 도심 외곽에 건물을 신축하여 의약품 보관 판매를 목적으로 이 사건 토지를 2021년 6월 17일에 동업자와 취득하면서, 국가산단 후보지(예정지) 발표 이전부터 건축을 위해 토지 내 지장물(비닐 하우스 등)을 철거하는 등 건물 신축을 준비하고 있었다고 주장하나, 2023년 3월 22일 이 사건 신청을 하는 시점까지 관련 자료들을 볼 때에 해당 토지에 청구인이 언급한 시설을 설치하기 위한 작업을 구체적으로 진행하였다는 단서를 찾을 수 없고, 앞의 공고가 시행되자마자 해당 토지에 이 사건 신청을 한 사실을 인정할 수 있다.

5. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부

가. 관계법령의 내용

① 국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 “국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적”으로 하는 법률이다(동법 제1조). 동법 시행령 제51조 제1항 제1호에 규정된 건축물(건축법 제2조 제1항 제2호에서 정의하고 있는 “건축물”)을 건축하려는 행위(즉, “개발행위”)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(즉, “개발행위허가”)를 받아야 한다(동법 제56조 제1항 제1호).

② 건축법 제11조 제1항 및 제5항 제3호에 따르면, “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야” 하는데, 이 건축허가를 받으면 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다.

③ 개발제한구역의 조정을 위한 도시·군관리계획 변경안 수립지침(국토교통부훈령 제1263호) 제5-2-1조 제1항에 따르면, 개발행위 허가권자(당해 지역을 관할하는 시장·군수·구청장을 말한다)는 개발행위 허가를 제한하는 조치가 이루어진 지역에서는 “개발행위 허가제한 공고의 시행일까지 허가를 받은 행위 및 동 공고의 시행일까지 허가신청이 접수된 것으로서 종래에는 행위허가가 가능한 행위”에 한하여 이를 허가할 수 있다.

④ 나아가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제63조 제1항 본문에 따르면 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 “도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획이 결정될 경우 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역”에 대해서는 동법 시행령 제60조에 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 동법 제63조 제1항 단서에 따르면 일정한 절차에 따라 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한에 대한 연장도 가능하다.

나. 판단

대전광역시 ○○구청장은 개발행위 허가권자로서 개발행위 허가를 제한하는 조치가 이루어진 지역(대전광역시 ○○구 ○○동 2번지 일원, 면적: 5,285,359㎡)에서는 개발행위 허가제한을 할 수 있다. 개발제한구역의 조정을 위한 도시·군관리계획 변경안 수립지침 제5-2-1조 제1항을 본 사안에 적용해 보면, 대전광역시 ○○구청장은 개발행위 허가권자로서 개발행위 허가를 제한하는 조치가 이루어진 지역(대전광역시 ○○구 ○○동 2번지 일원, 면적: 5,285,359㎡)에서는 개발행위 허가제한 공고(대전 ○○구 고시 2023-61호)의 시행일인 2023년 3월 15일까지 허가를 받은 행위 및 동 공고의 시행일까지 허가신청이 접수된 것으로서 종래에는 행위허가가 가능한 행위에 한하여 이를 제한적으로 허가할 수 있다. 그러나 청구인은 2023년 3월 22일에야 비로소 이 사건 토지에 대하여 개발행위허가 및 산지전용허가를 포함한 건축신고신청, 즉 이 사건의 신청을 하였다. 2023년 4월 24일 대전광역시 ○○구청장이 청구인에 대한 처분을 하였는바 이 사건 처분일을 기준으로 판단하면, 2023년 4월 6일 대전광역시 ○○구의 개발행위허가 제한지역 지정고시(대전 ○○구 고시 2023-61호)가 이미 이루어졌고 이를 통해 개발행위 허가를 제한하는 조치가 이루어 졌으므로, 2023년 3월 15일 공고시행일 이전에 청구인이 이 사건의 신청을 하지 않은 이상 공고(대전 ○○구 공고 제2023-000호)의 내용대로 대전광역시 ○○구청장은 이 사건 신청에 대해 불허가처분을 할 수 있고, 해당 처분은 타당하다.

이와 함께 건축허가(신고) 및 각종 개발행위 허가 등 신청이 받아들여질 경우 △△△ 국가산단 예정지에 대한 개발행위허가 제한지역의 부동산 투기 또는 난개발이 예상됨이 충분하고, 향후 산업단지 조성시 원가상승의 문제가 발생할 수 있는 점 또한 예상가능하다. 이러한 허가신청이 남발되면, 국가산업단지를 조성하고자 하는 도시관리계획사업의 공익적 취지가 몰각되고, 각종 비용이 증가하게 되기 때문에, 종국적으로 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 제정된 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 따른 ‘개발행위허가의 제한’에 관한 규정의 입법취지가 훼손될 우려가 높다고 평가된다.

나아가 개발행위허가의 제한에 필요한 공고절차와 고시절차, 주민의견수렴절차 및 대전광역시에 대한 질의와 회신에 관한 제반 절차에 하자가 없다고 판단된다. 특히 청구인이 이 사건 신청을 하는 시점까지 해당 토지에 일정한 시설을 설치하려고 한 사실이나 구체적인 과정을 찾을 수 없고, 그 내용 또한 인정할 수 없으므로, 청구인이 개발행위허가 제한지역 지정이 확정적으로 이루어지기 전까지 건축행위를 하려는 상황에 대한 신뢰나 보호이익이 존재한다고 볼 수 없다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 공익과 사익의 정당한 형량에 따른 적법한 처분이며, 비례·평등의 원칙에 반하여 피청구인이 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분을 내렸다고 판단하기 어렵다.

그러므로 피청구인이 2023. 4. 249. 청구인에게 한 불허가 처분은 적법하므로 청구인의 청구는 받아들일 수 없다.